【《安全生產(chǎn)法》釋義連載⑧】第八條

第八條 國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃,并組織實(shí)施。安全生產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。

各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全生產(chǎn)監(jiān)管能力建設(shè),所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算。

縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證機(jī)制,按照安全風(fēng)險(xiǎn)管控要求,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局,并對(duì)位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控。

◆條文主旨

本條是關(guān)于負(fù)有安全生產(chǎn)規(guī)劃、設(shè)施能力建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估論證機(jī)制的規(guī)定。

◆條文釋義

安全生產(chǎn)工作必須做到關(guān)口前移,從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局等源頭強(qiáng)化預(yù)防措施,增強(qiáng)生產(chǎn)安全事故預(yù)防的縱深性和有效性,做到防患未然。本條明確提出各級(jí)人民政府加強(qiáng)地方政府安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管能力建設(shè),強(qiáng)調(diào)地方政府建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證機(jī)制,實(shí)施重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控,是落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院強(qiáng)調(diào)源頭防范、把好安全生產(chǎn)“準(zhǔn)入關(guān)”的要求。

一、安全生產(chǎn)規(guī)劃的制定

安全生產(chǎn)規(guī)劃,是各級(jí)人民政府制定的比較全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的安全生產(chǎn)發(fā)展計(jì)劃,是對(duì)未來整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題的考量,設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)的方案,具有綜合性、系統(tǒng)性、時(shí)間性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。按照本條第1款的規(guī)定,國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃,并組織實(shí)施。國(guó)務(wù)院于2011年發(fā)布了安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃、2017年發(fā)布了安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃。制定安全生產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,是全國(guó)或者某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的總體綱要,是具有戰(zhàn)略意義的指導(dǎo)性文件,統(tǒng)籌安排和指導(dǎo)全國(guó)或某一地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)工作。2021年3月,十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過的“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要,在全面提高公共安全保障能力一章中對(duì)提高安全生產(chǎn)水平提出了具體要求。各級(jí)政府對(duì)所制定的安全生產(chǎn)規(guī)劃要組織實(shí)施,予以落實(shí)。

根據(jù)本條的規(guī)定,安全生產(chǎn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃相銜接。2019年印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》提出,國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖,是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù);建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施,將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃,實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”,強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。國(guó)土空間規(guī)劃綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素,與安全生產(chǎn)密切相關(guān)。安全生產(chǎn)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接,主要是指安全生產(chǎn)規(guī)劃中涉及國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與其相銜接,例如安全生產(chǎn)規(guī)劃中涉及危險(xiǎn)化學(xué)品的化工園區(qū)、港區(qū)建設(shè),化工產(chǎn)業(yè)布局等要求,應(yīng)當(dāng)與國(guó)土空間規(guī)劃相銜接,保證從規(guī)劃初期就充分考慮科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間等方面要求。同時(shí),也要求編制國(guó)土空間規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮安全生產(chǎn)因素。

二、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管能力建設(shè)

安全生產(chǎn)工作是關(guān)系人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大事。本次修改增加了第2款,提出各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全生產(chǎn)監(jiān)管能力建設(shè),所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算。各級(jí)人民政府承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,就必須從“硬件”和“軟件”兩方面入手,加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)建設(shè)。

1.安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制體系,堅(jiān)持從制度、體制、機(jī)制等方面入手,優(yōu)化升級(jí)監(jiān)管手段,加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法能力建設(shè),推進(jìn)安全科技創(chuàng)新,強(qiáng)化應(yīng)急救援能力,健全責(zé)任考核機(jī)制,嚴(yán)格責(zé)任追究制度。同時(shí),要加強(qiáng)安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高基礎(chǔ)設(shè)施安全配置標(biāo)準(zhǔn),提升建筑、交通、管網(wǎng)、消防等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)和管理水平,實(shí)施公路安全生命防護(hù)工程、城市生命線工程等一批安全基礎(chǔ)工程,加強(qiáng)安全基礎(chǔ)建設(shè)的檢測(cè)維護(hù)。

2.安全生產(chǎn)監(jiān)管能力建設(shè)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管,分區(qū)分類加強(qiáng)安全監(jiān)管執(zhí)法,強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任落實(shí),牢牢守住安全生產(chǎn)底線,切實(shí)維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管能力建設(shè),要求各級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門的執(zhí)法人員提高政治站位,牢固樹立人民至上、生命至上的理念,強(qiáng)化履職盡責(zé),努力提升業(yè)務(wù)素質(zhì)和行政執(zhí)法能力,敢于動(dòng)真碰硬,精準(zhǔn)執(zhí)法,杜絕監(jiān)管執(zhí)法中的“寬松軟”現(xiàn)象,黨委政府和有關(guān)部門要加強(qiáng)安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè),進(jìn)一步加大組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持、經(jīng)費(fèi)保障力度,關(guān)心關(guān)愛安全監(jiān)管人員,堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合,提升安全監(jiān)管隊(duì)伍職業(yè)榮譽(yù)感。

3.所需經(jīng)費(fèi)保障列入本級(jí)預(yù)算。預(yù)算是指經(jīng)批準(zhǔn)核定的一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家財(cái)政收支的預(yù)計(jì),它是國(guó)家基本的財(cái)政計(jì)劃,是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要組成部分。預(yù)算法規(guī)定,政府的全部支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。加強(qiáng)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安全生產(chǎn)能力建設(shè)是各級(jí)人民政府承擔(dān)的重要職責(zé),相關(guān)經(jīng)費(fèi)來源于政府財(cái)政收入,因此應(yīng)當(dāng)列入本級(jí)預(yù)算予以安排和保障。

三、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證機(jī)制

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,新行業(yè)、新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn),開發(fā)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中潛藏著許多新的安全風(fēng)險(xiǎn),但部分安全風(fēng)險(xiǎn)由于各種原因并沒有被準(zhǔn)確識(shí)別或者納入管控范圍。近年來發(fā)生的一些重特大生產(chǎn)安全事故暴露出項(xiàng)目建設(shè)初期把關(guān)不嚴(yán)、風(fēng)險(xiǎn)管控不力等問題?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》要求,地方各級(jí)政府要建立完善安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證機(jī)制,科學(xué)合理確定企業(yè)選址和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、居民生活區(qū)空間布局。

此次修改增加第3款,要求縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府建立安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與論證機(jī)制,按照安全風(fēng)險(xiǎn)管控要求,進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間布局。位置相鄰、行業(yè)相近、業(yè)態(tài)相似的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位在安全風(fēng)險(xiǎn)管控方面有著共同的、相似的要求,通過統(tǒng)籌管理,建立完善重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,能夠?qū)⑾噜徎蛘呦嗨频陌踩L(fēng)險(xiǎn)管控力量進(jìn)行整合,形成管控合力,節(jié)約管控成本,提升管控效能,提高安全風(fēng)險(xiǎn)管控能力和水平。實(shí)施重大安全風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,可以通過建立聯(lián)席會(huì)議制度、編制應(yīng)急聯(lián)動(dòng)方案、組建區(qū)域通信聯(lián)絡(luò)和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、定期組織安全生產(chǎn)交叉檢查、開展聯(lián)合應(yīng)急救援演練和應(yīng)急調(diào)度測(cè)試等方式,推動(dòng)地區(qū)、行業(yè)間的信息資源共享,打破傳統(tǒng)的區(qū)域、行業(yè)分割壁壘。