2020年5月15日，市政府印發(fā)了《連云港市地下文物保護(hù)辦法》（連云港市人民政府令第5號）（以下簡稱《辦法》），自2020年7月1日起施行。為了便于各責(zé)任主體和相關(guān)監(jiān)管部門更好地理解該辦法的相關(guān)內(nèi)容，現(xiàn)就《辦法》出臺的背景、意義和主要內(nèi)容說明如下。

一、出臺背景

2018年10月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于加強文物保護(hù)利用改革的若干意見》，其中就地下文物保護(hù)明確提出，“地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫”。

連云港市歷史悠久，境內(nèi)文化遺存豐富，地下文物埋藏眾多，是中華五千年文明歷史的重要發(fā)源地之一。近年來，我市基本建設(shè)速度快、規(guī)模大，基本建設(shè)和地下文物保護(hù)的矛盾時有發(fā)生，破壞地下文物的行為日益加劇，迫切需要進(jìn)一步完善法律法規(guī)，以地方立法的形式規(guī)范公民法人及其他組織在地下文物保護(hù)利用中的行為和程序。

二、主要意義

《辦法》的出臺，以地方立法的形式把文化文物部門在地下文物保護(hù)工作中探索總結(jié)的保護(hù)經(jīng)驗和管理措施納入規(guī)范化、法治化的軌道，進(jìn)一步厘清各級地方政府的主體責(zé)任和相關(guān)部門的職責(zé)，規(guī)范公民法人及其他組織在地下文物保護(hù)利用中的行為和程序，不僅有益于連云港市的地下文物保護(hù)，有利于助力連云港市申報國家歷史文化名城，而且對進(jìn)一步推進(jìn)連云港市經(jīng)濟(jì)、社會、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)文物與旅游等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，具有十分積極的作用和影響。

三、主要內(nèi)容

1.不作法典化立法，簡化內(nèi)容，取消草案的章節(jié)設(shè)置，直接以條文開篇。《辦法》共有27個條文。

2.本辦法所稱地下文物，是指本市行政區(qū)域內(nèi)地下具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價值的古文化遺址、古墓葬以及其他地下文化遺存。我市古文化遺址、古墓葬數(shù)量多、影響大，其中藤花落城址是中國首次發(fā)現(xiàn)的具有內(nèi)外兩重城垣結(jié)構(gòu)的史前城址；大伊山石棺墓是中國迄今發(fā)現(xiàn)的最早的石棺墓；海州古墓葬群發(fā)掘出土了數(shù)量眾多的漢、唐、宋、五代、明清等各時期多類型古墓葬。

3.明確了地下文物埋藏區(qū)制度。根據(jù)我市歷史沿革以及地下文物分布狀況，《辦法》將藤花落遺址區(qū)、尹灣漢墓遺址區(qū)、大伊山石棺墓遺址區(qū)、曲陽城遺址區(qū)、海州古墓葬群區(qū)、贛榆鹽倉城遺址區(qū)等，列為重點地下文物埋藏區(qū)，填補了我市無文物埋藏區(qū)的空白。

4.明確了考古前置的相關(guān)措施。長期以來，國家《文物保護(hù)法》規(guī)定的“建設(shè)前考古”，是各級文物部門的通行做法，但實際效果并不理想。因為發(fā)現(xiàn)地下文物埋藏具有極大地偶然性，進(jìn)行基本建設(shè)工程時，如不提前進(jìn)行文物考古調(diào)查、勘探，極易造成對地下文物埋藏的損毀。為此，《辦法》規(guī)定，在地下文物埋藏區(qū)內(nèi)，或在地下文物埋藏區(qū)外，占地面積五萬平方米以上，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他情形的土地儲備開發(fā)項目，承擔(dān)土地儲備任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)依法報請文物行政部門組織考古調(diào)查、勘探，未完成考古調(diào)查、勘探前不得入庫。對開發(fā)園區(qū)和其他有條件的區(qū)域，在土地出讓前應(yīng)當(dāng)組織實施文物保護(hù)區(qū)域評估。

5.細(xì)化了考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘等操作規(guī)程。結(jié)合新時代要求和我市實際，《辦法》多個條款從不同的角度對地下文物考古調(diào)查和勘探發(fā)掘工作提出了規(guī)范化的要求，體現(xiàn)了較強的實用性和可操作性。比如在過去的考古勘探工作中，經(jīng)常出現(xiàn)因為土地權(quán)屬糾紛、道路硬化、建筑垃圾較多等原因，導(dǎo)致考古勘探工作中途被迫擱置，期限延長。為此，《本法》第十二條對申請考古調(diào)查、勘探的建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)符合的條件提出了明確的要求。

6.明確了部門職責(zé)和社會參與原則。文物保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、保護(hù)難度大，需要各級地方人民政府履行保護(hù)主體責(zé)任，需要各有關(guān)部門密切配合、加強協(xié)作、各負(fù)其責(zé)，也需要社會各界力量的積極參與。《辦法》進(jìn)一步明確了地方政府保護(hù)文物的主體責(zé)任，規(guī)定了文物主管部門和資源、住建、財政等其他有關(guān)部門在保護(hù)、監(jiān)督、管理方面的具體責(zé)任，同時倡導(dǎo)、鼓勵社會力量參與地下文物保護(hù)工程、技術(shù)保護(hù)、文物監(jiān)控監(jiān)測、檢查巡查、安全保衛(wèi)等工作。明確規(guī)定對在保護(hù)地下文物保護(hù)工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人給予獎勵和表彰的政策措施，并對地下文物保護(hù)工作中遭受損失的單位和個人，給予合理補償。

7.細(xì)化了文物保護(hù)的相關(guān)工作制度。根據(jù)上位法的原則性要求，進(jìn)一步細(xì)化原址保護(hù)、異地保護(hù)、緊急情況處理、文物巡查、處罰措施等地下文物保護(hù)工作制度，推進(jìn)地下文物保護(hù)工作的制度化、規(guī)范化建設(shè)。